*) Amsar A Dulmanan
Pendahuluan
Indonesia merupakan negara yang memiliki keragaman etnis, budaya, bahasa, dan sistem sosial yang sangat kaya. Di dalam keberagaman tersebut, masyarakat adat menjadi salah satu elemen penting yang telah hidup jauh sebelum terbentuknya Negara Kesatuan Republik Indonesia. Masyarakat adat memiliki sistem nilai, hukum adat, kelembagaan, wilayah, serta mekanisme pengelolaan sumber daya alam yang diwariskan secara turun-temurun. Keberadaannya bukan hanya menunjukkan kekayaan budaya bangsa, tetapi juga menjadi bagian dari identitas nasional yang harus dilindungi oleh negara.
Namun demikian, perjalanan sejarah menunjukkan bahwa masyarakat adat sering menghadapi berbagai bentuk marginalisasi, terutama berkaitan dengan penguasaan tanah, hutan, sumber daya alam, dan pengakuan terhadap hak-hak tradisional mereka. Model pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi sering kali menempatkan masyarakat adat sebagai kelompok yang rentan kehilangan ruang hidup akibat ekspansi investasi, pertambangan, perkebunan, maupun proyek infrastruktur.
Oleh karena itu, politik pengakuan (politics of recognition) menjadi salah satu isu fundamental dalam pembangunan demokrasi dan negara hukum di Indonesia. Menurut Nancy Fraser (2000) dalam Rethinking Recognition. New Left Review, tuntutan pengakuan tidak dapat dipahami semata-mata sebagai kebutuhan akan penghormatan terhadap identitas budaya atau kelompok tertentu, tetapi harus ditempatkan dalam kerangka keadilan sosial yang lebih luas.
Fraser berpendapat bahwa ketidakadilan tidak hanya bersumber dari maldistribusi ekonomi, melainkan juga dari misrecognition, yaitu kondisi ketika individu atau kelompok diposisikan sebagai pihak yang inferior, tidak dihargai, atau dikecualikan dari partisipasi yang setara dalam kehidupan sosial.
Keadilan hanya dapat terwujud apabila terdapat keseimbangan antara redistribusi sumber daya, pengakuan terhadap identitas dan martabat kelompok yang terpinggirkan, serta jaminan partisipasi yang setara dalam proses politik (participatory parity).
Dalam konteks masyarakat adat di Indonesia, perspektif Fraser menegaskan bahwa pengakuan negara tidak cukup diwujudkan melalui pengakuan simbolik atas identitas budaya semata, tetapi harus disertai perlindungan hak-hak kolektif, akses yang adil terhadap sumber daya alam, kepastian hukum atas wilayah adat, serta keterlibatan yang bermakna dalam proses pengambilan kebijakan publik. Dengan demikian, politik pengakuan menjadi prasyarat penting bagi terwujudnya demokrasi yang inklusif, keadilan sosial, dan negara hukum yang menghormati keberagaman serta kesetaraan warga negara.
Konsep politik pengakuan berkembang dari pemikiran filsafat politik kontemporer yang menempatkan pengakuan terhadap identitas sebagai prasyarat terciptanya keadilan sosial. Menurut Charles Taylor (1994) dalam The politics of recognition. Dalam A. Gutmann (Ed.), Multiculturalism: Examining the Politics of Recognition (hlm. 25–73). Princeton, NJ: Princeton University Press, berpendapat bahwa Identitas individu maupun kelompok tidak terbentuk secara alamiah, melainkan melalui proses dialogis yang didasarkan pada saling mengakui (mutual recognition) dalam kehidupan sosial. Pengakuan tersebut merupakan kebutuhan mendasar manusia karena berkaitan dengan pembentukan martabat, harga diri, dan identitas kolektif.
Sebaliknya, ketika suatu individu atau kelompok tidak memperoleh pengakuan, atau bahkan mengalami misrecognition (pengakuan yang keliru), mereka akan menghadapi berbagai bentuk marginalisasi sosial, politik, dan budaya yang dapat menghambat partisipasi secara setara dalam kehidupan publik. Oleh karena itu, politik pengakuan (politics of recognition) menjadi elemen penting dalam masyarakat demokratis, karena menjamin bahwa setiap kelompok, termasuk masyarakat adat, memperoleh penghormatan atas identitas, hak, dan keberadaannya sebagai bagian yang setara dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.
Sementara Nancy Fraser menegaskan bahwa keadilan tidak hanya berkaitan dengan redistribusi ekonomi, tetapi juga menyangkut pengakuan terhadap identitas kelompok yang selama ini mengalami subordinasi.
Menurut Fraser, pengakuan dan redistribusi merupakan dua dimensi keadilan yang harus berjalan secara bersamaan agar tercipta kesetaraan dalam masyarakat. Dalam konteks Indonesia, politik pengakuan terhadap masyarakat adat tidak hanya berarti mengakui keberadaan komunitas adat secara simbolik, tetapi juga memberikan perlindungan hukum terhadap hak ulayat, sistem pemerintahan adat, hukum adat, serta hak mengelola sumber daya alam sesuai dengan tradisi yang mereka miliki.
Masyarakat Adat dalam Konstitusi
Secara konstitusional, pengakuan terhadap masyarakat adat telah memperoleh landasan yang cukup kuat. Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia
Selain itu, Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 mengatur perlindungan budaya dan masyarakat adat. Ayat ini berbunyi: “Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban”. Pasal ini menegaskan komitmen negara dalam menjaga warisan budaya, kearifan lokal, serta hak-hak masyarakat adat agar tetap eksis dan relevan mengikuti kemajuan zaman tanpa harus kehilangan jati diri.
Kedua ketentuan tersebut menunjukkan bahwa konstitusi Indonesia memberikan legitimasi terhadap keberadaan masyarakat adat sebagai bagian dari sistem hukum nasional. Bahkan penguatan pengakuan tersebut semakin nyata melalui Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 35/PUU-X/2012 adalah putusan bersejarah yang menetapkan bahwa hutan adat adalah hutan yang berada di wilayah masyarakat hukum adat dan bukan lagi dikategorikan sebagai hutan negara.
Pada sisi tertentu –melalui putusan yang diajukan oleh Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN)– Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan uji materiil terhadap Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.
Berikut adalah implikasi dan poin utama dari putusan MK tersebut, yaitu pada “Perubahan Status Hutan” yang menegaskan bahwa Hutan adat dikeluarkan dari klasifikasi hutan negara dan ditetapkan sebagai hutan hak/hutan adat. Juga pada “Kewenangan Pengelolaan” terhadap masyarakat hukum adat diberikan hak dan wewenang penuh untuk mengelola wilayah dan hutan adat mereka berdasarkan hukum adat yang berlaku, selama tidak bertentangan dengan undang-undang. Putusan ini menjadi tonggak penting dalam perjuangan masyarakat adat memperoleh kepastian hukum atas wilayah adat yang selama ini sering menjadi objek konflik agraria.
Walaupun pengakuan konstitusional terhadap masyarakat adat telah dijamin, implementasinya di lapangan masih menghadapi berbagai tantangan. Salah satu persoalan utama adalah proses penetapan masyarakat hukum adat yang relatif panjang, kompleks, dan sangat bergantung pada kebijakan pemerintah daerah. Akibatnya, banyak komunitas adat hingga kini belum memperoleh pengakuan administratif secara resmi.
Kondisi tersebut menyebabkan lemahnya kepastian hukum atas keberadaan mereka, terutama dalam memperoleh perlindungan terhadap hak-hak tradisional, wilayah adat, serta akses untuk mempertahankan dan mengelola sumber daya alam yang secara turun-temurun menjadi bagian dari kehidupan mereka. Situasi ini juga meningkatkan kerentanan masyarakat adat terhadap konflik agraria, tumpang tindih perizinan, eksploitasi sumber daya alam, serta marginalisasi dalam berbagai kebijakan pembangunan yang belum sepenuhnya mengakomodasi hak-hak masyarakat adat.
Dalam perspektif Michel Foucault (1980) –lihat Power/Knowledge: Selected Interviews and Other Writings 1972–1977 (C. Gordon, Ed.; C. Gordon, L. Marshall, J. Mepham, & K. Soper, Trans.). Pantheon Books, dari kondisi tersebut menunjukkan bahwa pengakuan tidak pernah lepas dari relasi kuasa. Negara memiliki kewenangan menentukan siapa yang diakui sebagai masyarakat adat melalui mekanisme regulasi, administrasi, maupun kebijakan publik. Dengan demikian, proses pengakuan bukan sekadar persoalan hukum, melainkan juga arena kontestasi kekuasaan yang melibatkan negara, korporasi, masyarakat sipil, dan komunitas adat sendiri. Pendekatan ini memperlihatkan bahwa pengakuan hukum belum tentu menghasilkan keadilan substantif apabila struktur kekuasaan masih didominasi oleh kepentingan ekonomi dan politik tertentu.
Oleh sebab itu, penguatan posisi masyarakat adat memerlukan perubahan tata kelola pemerintahan yang lebih partisipatif, yakni sistem penyelenggaraan pemerintahan yang menjamin keterlibatan masyarakat adat secara bermakna dalam setiap tahapan perumusan, pelaksanaan, dan evaluasi kebijakan yang berkaitan dengan hak-hak mereka. Tata kelola tersebut harus didasarkan pada prinsip transparansi, akuntabilitas, penghormatan terhadap hak asasi manusia, serta pengakuan atas hak menentukan nasib sendiri (self-determination) dan hak atas persetujuan bebas, didahulukan, dan diinformasikan (Free, Prior and Informed Consent—FPIC).
Dengan demikian, pengakuan terhadap masyarakat adat tidak berhenti pada status hukum formal, tetapi diwujudkan dalam distribusi kekuasaan yang lebih adil, perlindungan hak ulayat, serta pemberian ruang bagi masyarakat adat untuk berpartisipasi secara setara dalam pengambilan keputusan yang memengaruhi kehidupan dan wilayah adat mereka –lihat Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571.
Juga United Nations (2007, Pasal 18–19) menegaskan bahwa masyarakat adat memiliki hak untuk berpartisipasi secara efektif dalam setiap proses pengambilan keputusan yang memengaruhi hak-hak, kehidupan, dan wilayah adat mereka melalui lembaga perwakilan yang dipilih sendiri sesuai dengan tradisi dan tata kelola adat masing-masing.
Selain itu, negara berkewajiban melakukan konsultasi dan bekerja sama dengan masyarakat adat dengan itikad baik untuk memperoleh persetujuan bebas, didahulukan, dan diinformasikan (Free, Prior and Informed Consent—FPIC) sebelum menetapkan atau melaksanakan kebijakan maupun tindakan administratif yang berdampak terhadap mereka –lihat United Nations. (2007). United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. United Nations.
Konflik Agraria dan Hak Ulayat
Persoalan yang paling sering dihadapi masyarakat adat di Indonesia adalah konflik agraria yang bersumber dari tumpang tindih antara hak ulayat dengan kebijakan perizinan yang diberikan negara kepada perusahaan. Ekspansi sektor perkebunan, pertambangan, kehutanan, maupun berbagai Proyek Strategis Nasional (PSN) kerap berlangsung di atas wilayah adat yang secara turun-temurun telah dikelola oleh masyarakat adat.
Kondisi tersebut memicu berbagai sengketa lahan, penggusuran, hilangnya akses terhadap sumber daya alam, serta melemahnya keberlanjutan kehidupan sosial, ekonomi, dan budaya masyarakat adat. Fenomena ini menunjukkan bahwa pembangunan yang tidak disertai pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak masyarakat adat cenderung memperdalam ketimpangan penguasaan sumber daya alam serta menghambat terwujudnya keadilan agraria.
Menurut Safitri (2010) –lihat Masyarakat adat dan konflik agraria. Dalam M. A. Safitri & T. Moeliono (Ed.), Hukum Agraria dan Masyarakat di Indonesia, yang menyatakan bahwa akar persoalan tersebut tidak hanya terletak pada tumpang tindih regulasi pertanahan dan kehutanan, tetapi juga pada lemahnya pengakuan negara terhadap keberadaan dan hak-hak masyarakat adat dalam sistem hukum nasional. Karena itu, pengakuan hukum atas wilayah adat dan hak kolektif masyarakat adat menjadi prasyarat penting bagi terciptanya tata kelola sumber daya alam yang adil dan berkelanjutan.
Dalam perspektif tata kelola sumber daya alam, Elinor Ostrom(1990) dalam Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, menegaskan bahwa komunitas lokal memiliki kemampuan untuk mengelola sumber daya bersama (common pool resources) secara berkelanjutan melalui seperangkat aturan kolektif, mekanisme pengawasan, serta sanksi yang dibangun berdasarkan kesepakatan komunitas. Keberhasilan pengelolaan tersebut bergantung pada partisipasi masyarakat, kejelasan batas wilayah, dan penghormatan terhadap kelembagaan lokal. Oleh karena itu, sistem pengelolaan berbasis hukum adat tidak dapat dipandang sebagai hambatan pembangunan, melainkan sebagai model good governance yang mampu menjaga keseimbangan antara pemanfaatan sumber daya alam, keadilan sosial, dan keberlanjutan ekologis.
Sejalan dengan pandangan tersebut, berbagai penelitian di Indonesia menunjukkan bahwa kawasan hutan yang dikelola oleh masyarakat adat cenderung memiliki tingkat kerusakan yang lebih rendah dibandingkan kawasan yang dikelola melalui eksploitasi industri berskala besar. Praktik-praktik lokal seperti pembatasan pemanfaatan hutan, pengaturan masa panen, perlindungan kawasan sakral, serta mekanisme pengawasan berbasis komunitas telah membuktikan efektivitasnya dalam menjaga kelestarian lingkungan. Temuan ini menegaskan bahwa kearifan lokal bukan hanya merupakan warisan budaya, tetapi juga menjadi modal sosial yang penting dalam mewujudkan pembangunan berkelanjutan. Dengan demikian, pengakuan terhadap hak masyarakat adat perlu diposisikan sebagai bagian integral dari kebijakan pengelolaan sumber daya alam yang berkeadilan dan berkelanjutan.
Dalam negara demokratis seperti Indonesia, masyarakat adat tidak lagi diposisikan semata-mata sebagai objek pembangunan, melainkan sebagai subjek hukum dan subjek politik yang memiliki hak untuk berpartisipasi secara bermakna dalam setiap proses pengambilan keputusan yang memengaruhi kehidupan mereka. Pandangan ini sejalan dengan konsep demokrasi deliberatif yang dikembangkan oleh Jürgen Habermas (1996) dalam Between facts and norms: Contributions to a discourse theory of law and democracy (W. Rehg, Trans.). MIT Press, yang menekankan pentingnya ruang publik yang inklusif serta dialog yang setara antara negara dan warga negara dalam proses perumusan kebijakan publik.
Dalam kerangka tersebut, pengakuan terhadap masyarakat adat tidak cukup diwujudkan melalui pengakuan normatif dalam peraturan perundang-undangan, tetapi juga harus tercermin dalam keterlibatan aktif mereka pada setiap tahapan penyusunan, pelaksanaan, dan evaluasi kebijakan yang berkaitan dengan wilayah adat, identitas budaya, maupun pengelolaan sumber daya alam.
Oleh karena itu, prinsip free, prior and informed consent (FPIC) menjadi instrumen yang sangat penting untuk menjamin bahwa setiap kebijakan atau proyek pembangunan yang berdampak terhadap masyarakat adat memperoleh persetujuan mereka secara bebas, diberikan sebelum keputusan diambil, didasarkan pada informasi yang lengkap dan memadai, serta berlangsung tanpa adanya tekanan, intimidasi, ataupun manipulasi. Dengan demikian, implementasi FPIC tidak hanya mencerminkan penghormatan terhadap hak-hak masyarakat adat, tetapi juga memperkuat praktik demokrasi partisipatif, meningkatkan legitimasi kebijakan publik, serta mendorong terwujudnya tata kelola pemerintahan yang adil, inklusif, dan berkelanjutan (Ansell & Gash, 2008, hlm. 543–571).
Politik pengakuan terhadap masyarakat adat merupakan salah satu prasyarat penting dalam mewujudkan negara hukum yang demokratis, inklusif, dan berkeadilan. Pengakuan yang telah ditegaskan dalam UUD 1945, diperkuat melalui berbagai putusan Mahkamah Konstitusi, serta didukung oleh sejumlah regulasi sektoral telah menyediakan landasan konstitusional bagi perlindungan hak-hak masyarakat adat. Namun demikian, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan, antara lain lambatnya proses pengakuan administratif, konflik agraria yang berkepanjangan, ketimpangan relasi kuasa antara masyarakat adat dengan negara maupun korporasi, serta orientasi pembangunan ekonomi yang kerap mengesampingkan hak-hak tradisional masyarakat adat.
Dalam perspektif politik pengakuan, keadilan tidak hanya dimaknai sebagai pemerataan distribusi sumber daya ekonomi, tetapi juga sebagai penghormatan terhadap identitas, martabat, budaya, sistem pengetahuan, serta hak kolektif masyarakat adat atas wilayah dan sumber daya alamnya. Oleh karena itu, kebijakan negara perlu diarahkan pada penguatan regulasi yang lebih komprehensif, percepatan pengakuan dan penetapan masyarakat hukum adat, perlindungan yang efektif terhadap hak ulayat, serta perluasan partisipasi masyarakat adat dalam setiap proses perumusan dan pelaksanaan kebijakan publik yang menyangkut kehidupan mereka.
Dengan demikian, masyarakat adat tidak semata-mata diposisikan sebagai bagian dari warisan budaya bangsa yang harus dilestarikan, melainkan sebagai subjek hukum dan warga negara yang memiliki hak konstitusional, kapasitas, serta peran strategis dalam menjaga keberlanjutan lingkungan, memperkuat demokrasi partisipatoris, mewujudkan keadilan sosial, dan mendukung agenda pembangunan nasional yang inklusif dan berkelanjutan.***
*) Dosen FIS Universitas Nahdlatul Ulama Indonesia (UNUSIA)
